食安問題層出不窮的台灣能向香港學什麼？ @ 食力foodNEXT‧食事求實的知識頻道

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為了解決食安問題，香港在2006年就以食品安全風險分析機制 ( Food safety-risk analysis ) 為基礎，在原有的食物環境衛生署下設食物安全中心，包攬大部份的食安業務。

採訪．撰文＝林玉婷、嚴永龍

《食力》統計，台灣從2013至2017年發生的食安事件計約113宗，也就是平均每個月就會發生1.88件食安事件。短短5年間，食安事件頻傳，多家廠商被揭發長期使用違法手段製造或販售食品，罔顧消費者的健康以牟利，重創民眾對食安的信心，台灣美食王國的招牌亦搖搖欲墜。

一衣帶水的香港，在 1997 年出現全球首宗禽流感傳人案例，自此港府積極加強禽流感防疫措施，至今已達世界級水平，並早於2006年因應世界食安潮流，以國際食品法典委員會 ( Codex Alimentarius Commission ) 的食品安全風險分析機制 ( Food safety-risk analysis ) 為基礎，調整部會架構，在原有的食物環境衛生署下設食物安全中心，包攬大部份的食安業務，以期在食安問題發生前就提早預防。同樣是華人社會，到底食安問題層出不窮的台灣，可以向香港這塊彈丸之地學習甚麼？

台灣食安事件層出不窮檢舉人揭發更多隱匿問題

《食力》統計2013至2017年間的食安類型，因民眾誤食有害食物、業者保存不善而導致食品變質等問題之佔比最少，僅有 4.4%，多歸因於餐飲業界人士不自律；至於其餘 95.6% 的食安事件，則是上中游業者惡意違法或疏忽行為所致。

食品製造一向是台灣的重要產業，然而，極大佔比的食安事件都發生在中上游業者身上。較常見的問題包括回收舊原料重製食品（11.5%）、更改過期食品的標示再販售（20.4%）或者混用其他未標明的原料製作食品（11.5%），這類食安事件乃業者為求營利知法犯法。

最大的問題分別是殘留超標（22.1%）和非法添加（30.1%），加起來佔比超過總體一半，原因不一定是中上游業者惡意為之，有可能是業者對動植物用藥、食品添加物的適用劑量及範圍缺乏正確的認知。比方說，2015 年曾在市售湯圓中驗出防腐劑苯甲酸，法例雖無禁止使用，但只能用於魚肉煉製品、肉製品等食品，故仍屬非法添加。

「以過期改標為例，近年民眾或食品從業人員開始對《食安法》比較瞭解，透過內部員工的舉報，因而發現這些食安事件。」－食品藥物管理署簡任技正林旭楊

政府為鼓勵民眾舉報不法商家，訂定吹哨者條款，檢舉人制度經多次修法後，獎金上調，檢舉人數不斷增加，經由內部員工舉報，揭發更多隱匿的食安問題。自 2016 年食安事件數上升，到 2017 年竟多達 38 宗！食品藥物管理署（簡稱「食藥署」）簡任技正林旭楊指出，過去2年查獲的違規事件中，有一部份來自從業人員舉報，另一部份則是政府強化食安管控的工作成果，加上大眾與媒體的強烈關注，因此，食安事件感覺較之前來得多。林旭楊認為，近年的食安事件數量已近高點，他預估未來數量將會逐年降低。

換句話說，這不代表相關部會的監管水平 5 年內仍無寸進，而是過去的食安事件可能只是冰山一角，藉由近年強力執行，長年累積的問題已浮上檯面。

台灣食安相關管理單位權責重疊不利風險管理與溝通

面對上述層出不窮的食安問題，台灣管理食安業務的單位，從中央到地方就依照權責和類型分為多個單位分階段管理。食藥署簡任技正鄭維智解釋，與食安相關的主管機關不只是食藥署，除了有各縣市衛生局作為前線執行單位，農場端由農業委員會負責、環境保護署處理的是環境管理的工作，至於行政院食品安全辦公室（簡稱「食安辦」）則具跨部會溝通協調的功能。

不過，前食安辦主任康照洲教授指出，雖然台灣各部會有所分工，但是在食物供應鏈上的管制範圍仍會出現業務重疊的情況，譬如說蔬菜從收成到販售，皆須經過農委會、食藥署及其下屬單位的抽驗，但一旦發現市面上的蔬菜殘留超標，公眾只會批評食藥署監管不力。

所以即使各有分工，台灣食安相關主管機關的權責分配仍不夠明確，業務重疊講好聽是可以多重把關，但反過來說，也可能變成三不管地帶，如此不僅不利於管理，出事時到底誰該對外發言、向公眾說明？即使召開跨部門記者會，社會大眾僅看到排排坐的政府官員，搞不清楚問題出在哪個環節，也讓社會大眾對食安的信心難以建立。

香港為求有效控管食安問題政府重組部會集中權責

距離台灣約一小時多航程的香港，飲食文化與我們差異不大，但香港市面上超過 9成食物來自進口。香港食物安全專家委員會前主席關海山教授指出，由於食物源頭多於境外，香港在食安監管方面處於較為被動的位置，容易受外地食安事件所影響。2006年前，港府的食安事務較為分散，若發生重大事件，須進行跨部門會議。港府有鑑於食安問題日益嚴重，決定重整架構，在原有的食環署下設食物安全中心，處理大部份的食安業務。

「2006年前香港的食安業務較分散，需要進行跨部門會議，政府有鑑於食安事件頻傳，特設食物安全中心。」－香港食物安全專家委員會前主席關海山教授

食物安全中心的設立，以食品安全風險分析機制為基礎，工作分為三大面向：一，評估食物或食物材料的各類危害及對人體的健康風險，整合現有的科學證據與數據，此乃「風險評估」。二，根據評估結果，參考各利害關係人的意見，並考慮多項如貿易商業、環境資源等因素，制定食品相關的政策及監控措拖，降低風險的發生，這是「風險管理」。三，「風險溝通」指就食品風險評估的結果及其風險管理的措施，與消費者、業界人士交流意見，並達成共識，或單向傳達風險相關之資訊。

在香港食物安全中心2016年抽驗約65,500個食品樣本中，整體及格率高達99.8%！關海山肯定地說，香港稽查密集程度可說是世界第一，這個合格數據絕對是實在與真實的。事實證明，食物安全中心的職能相對集中，減少跨部門協作的需要，管理上更有效率，其工作架構更能符合食品安全風險分析機制。

因此，台灣如要根治食安問題，政府或須參考國際食安機制，落實食品安全風險分析的工作架構，保障人民的健康和消費權益。

台港中央食安預算差很大食產業稽查工作仍須加強

《食力》統計，食藥署2017年度的預算額約27億新台幣，而人口數僅734萬、不及台灣人口的3分之1，土地面積只有台灣土地面積7%的香港，其對應的中央食安機關是食物環境衛生署，同年預算額高達67.76億港元，折合新台幣為257億，也就是說，台港相差230億新台幣之多！

台灣在這樣的經費規模之下，為了有效管控食安，近年開始運用科技與雲端技術，建置食品雲及相關化學雲資訊系統，並透過應用程式介面（Application Programming Interface, API）介接跨部會資料，透過大數據分析，期盼強化食品供應鏈各環節的安全管理。

以管理食品業者的「非登不可」系統為例，食藥署簡任技正鄭維智博士表示，政府要求食品相關業者須依法上網登錄，讓政府可掌握業者的資料，以便管控及追蹤食安問題。前食安辦主任康照洲教授卻認為，台灣雖然已在推行「非登不可」和「非追不可」等平台系統，但早期食安管理工作不到位，造成現在的食安困境是要往前補強漏洞，但以目前的人力其實並無法完成全台食安稽查，嚴格來說，政府還沒辦法完全掌握全台到底有多少食品業者，至於攤販的數量更是無從追查。

至於香港，是以嚴格的食肆（即餐廳）及食品製造廠的牌照制度來管理，連市場攤販和網購業者也都必須申請牌照才能營業，無牌則取締，從發照源頭就掌控全港到底有多少業者，且食環署會依照所有食品業處所的風險類別，訂定稽查次數，檢查衛生情況。

台灣的食產業規模更大，試問食安問題叢生的台灣，又豈能不急起直追，增撥更多食安經費，捍衛人民的健康及消費權益呢？

食安風險不只發生在食品從香港禽流感管控看源頭管理

台灣自2017年首度出現高病原性禽流感案例後，直至2018年2月21日高病原性禽流感的通報案例已達223起。高病原性禽流感指的是禽鳥類感染後的致死率與致病率較高，受到感染的禽鳥會快速死亡。雖然充分加熱煮熟禽肉蛋類（中心溫度達攝氏70度C以上）再食用，就不會因為食用到感染雞隻而感染禽流感。所以禽流感一般認為較偏向是公共衛生與疫情防治問題，與食安較沒有直接關係。但是食材安全衛生的源頭管控，仍與飲食息息相關，尤其是在注重要吃「現宰雞」的香港來說尤是。

香港曾在1997年出現首宗禽流感傳人的案例，當地政府多年來積極強化禽流感的防疫政策，包括推出養雞場的發牌條件及相關生物保安措施，以管制本地家禽業者。根據香港漁農自然護理署的資料顯示，香港的家禽銷毀量從1997年154萬，減少至2008年10.6萬，2016年僅5643隻，而且20年來，約相隔數年才有需要作預防性撲殺行動，足見香港防疫政策成效顯著。

一旦爆發禽流感，撲殺確實是防止疫情擴散的有效手段，但同時令家禽業者蒙受損失，也影響到市場的家禽供應，屬於消極作為。香港的防疫思維早已從應變（React）改為預防（Prevent），藉由良好的源頭管理，大幅減少家禽銷毀量。台灣動植物防檢局施泰華副局長表示，由於禽流感病毒的基因會重組，所以台灣政策是不施打疫苗，並採取撲殺政策。然而，香港的防疫成果，已證明撲殺並非唯一解方。

食安事件一爆發台灣風險溝通就失靈！

「我們會思考如何讓食安相關資料的查詢系統更加方便各界人士使用。」－食品藥物管理署簡任技正鄭維智博士

每個月都有食安事件發生的台灣，民眾認為政府管理不善，最大的原因就是風險溝通失能。鄭維智指出，當發生食安事件時，若各部會可單獨負責並解釋，就會由該單位進行說明；如果事件牽涉面廣大，政府則召開跨部會記者會，向公眾傳達相關資訊。

可問題是，食安相關部門對於政策制訂有時態度反覆，因民意而朝令夕改，讓人無所適從。以2017年3月訂定農藥容許殘留量為例，食藥署公告農藥殘留標準增訂後，有些人為反對而反對，漠視政策背後的科學依據，媒體推波助瀾，帶動民意反彈，食藥署隨即宣佈暫緩訂定。除此以外，政府表明相關食安資訊公開透明，但資料零散在官方網站上，非政府人員根本難以搜尋整合。鄭維智也表示，未來他們會思考如何優化食安資料的查詢系統，讓各界人士便於使用。

香港則受惠於成立食安專責單位，風險溝通的業務可集中在食物安全中心，所有食安資料皆由中心對外公佈，民眾亦可主動瀏覽官方網站，政府已妥善劃分相關資訊，方便公眾查詢。

台灣應儘早調整部門真正落實風險分析機制

台灣能否重整部門架構，以落實上述機制呢？食品法典委員會倡導「食品安全風險分析機制」（Food safety-risk analysis），台灣已於2012年訂定「食品安全風險分析工作原則」，但與食安相關的部會出現業務重疊的情況，單位之間曾有溝通不良，協作困難的問題，尚未能設立完善的食品安全風險分析工作架構。食安辦許輔博士表示，其實台灣在過去30年已陸續實行此一機制，但凡涉及法律、中央或地方政府組織架構、員額預算和權責之調整，還須深入具體規劃。