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因為長期補貼較不環保的集約化農業，歐盟已實施60年的「共同農業政策」在2021年6月25日達成修正共識，將以提高農業競爭力與環境永續性為改革要點，然而，卻有負面批評意見認為改革了無新意，各會員國仍能自行決定補貼規則。
撰文＝謝承學
為了穩定歐洲農產品市場，確保市場在合理的價格下供應正常，同時維持農民一定收入，歐盟向農民支付的補貼制度「共同農業政策（ Common Agriculture Policy，簡稱CAP）
」於1962年啟動，至今實施近60年，近年因為長期對集約化農業補貼，違反國際希望減少環境污染的趨勢，歐盟成員國遂希望將政策方向調整為以生態永續為核心，因此啟動法案修正方向之討論。
經過兩年半的協商，2021年6月25日經歐洲議會、歐盟委員會和27個成員國拍板同意，未來5年共同農業政策將改採與生產量脫鉤之補貼制度，以尊重環境保護、食品安全及動植物衛生標準為依據，讓農民更有競爭力、且能自行決定生產具市場導向之產品，並積極強調農業環境保護、鄉村發展政策等。該政策執行經費占歐盟年度總預算的3分之1左右。
綠色生態為改革主軸 加強補貼環境友善耕作
雖然在此峰會上，歐盟會員國在許多議題上都無法取得共識，但對於共同農業政策上，歐盟執委會、議會與27個會員國代表卻取得共識，確立以更加環境友善、環保為主軸的農業共同政策改革，並將從2023年開始實施。
歐盟未來改革後的農業政策核心為「綠色生態制度」，鼓勵永續農耕的補貼將佔直接支付給歐盟農民補貼的25％，但農民必須承諾採取行動以保護生物多樣性和自然遺產，並且必須讓至少4%的耕地休耕，以達到永續經營。
在本次改革中，還將首次加入接受補貼的「社會條件」，根據這些條件，補貼受益人將受到監督，欲改善以往補貼對象不透明問題。
歐盟委員會副主席弗朗斯·蒂默爾曼斯（Frans Timmmermans）表示，他認為新政策代表了「歐洲農業實踐方式的真正轉變」，且宣示：「在未來幾年裡，我們將保護濕地和泥炭地，將更多的農田用於維護生物多樣性，促進有機農業，並開始糾正補貼分配上的不平等。」
為何需要改革？補貼以土地面積為標準，形同變相支持集約農業
這次政策的調整被視為是為了改善近幾十年來，外界對於該政策中的「單一給付制度」的不滿。即使該制度的初衷為援助一般農民的生活水平，鼓勵使用有機農耕，但受限於補助規定，大部分款項還是繼續補貼給了從事集約化農業的「大農戶」，而支持永續生產和生物多樣性的款項與之相比只是點綴而已。
單一給付制度為共同農業政策中的核心概念，透過直接補貼來維持農民的生活水平，補貼多寡與生產量無關，主要包含基本給付、環境津貼、中小型農場額外補貼、對青農的額外支持，其中由於最主要的基本給付只依土地大小來補貼，因此被認為對大地主、大農場有利，等同變相鼓勵了大規模集約化耕作。
是環境的勝利還是假象？會員國仍主導補貼標準
新的共同農業政策以生態保護為改革要點，看似是環境的勝利，然而，根據歐洲最大的環保組織聯合會——歐洲環境局（EEB）的數據，農場給付規則將比以往更寬鬆，而且生態保育沒有有意義的環境目標，這意味著2700億歐元農場預算中約有4分之3將用於集約化農場。
其中備受矚目的綠色生態制度，儘管立意良善，但將控制這一資金和所有其他共同農業政策補貼的權力，交給以往就偏好集約化農業的政府，例如法國、德國和葡萄牙，且這幾個會員國已表明，將繼續以犧牲環境保護為代價，優先考慮集約化耕作方法。
荷蘭的歐洲議會議員巴斯·埃卡特（Bas Eickhout）表示，目前該改革沒有足夠的保障措施來確保25%的生態資金用於可信的綠色措施，各國政府在決定生態計畫適用方面仍具有主導權，讓政策綠色改革目標可能形同虛設。
歐洲經濟局農業政策官員塞利亞·尼森斯（Célia Nyssens）直言，改革變化不夠，他認為這項新政策無法改善當前問題，「我已經看到各國政府像往常一樣推動政策，以保持資金流向集約化農場。」
對全球經濟舉足輕重 外界都在看歐盟農業未來怎麼走
歐盟是現今世界上最大之區域經濟體之一，國民生產毛額約15兆美元，平均國民所得3.3萬美元，其貿易總額佔全球貿易總額的百分之40，農產貿易佔世界農產品出口總值15％，不論在WTO或世界農產品市場均扮演舉足輕重的角色。
因此全球都相當矚目本次的共同農業政策改革，以及後續的綱要制定，作為歐盟中的重要政策，全世界都在看這將成為減緩氣候變遷的重要措施，還是只是應付外界期待的假象。
審稿編輯：林玉婷
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