你應該要知道的食事
台灣和日本所面臨的人口結構發展境況相當類似，而面對超高齡社會的來臨，日本推動地方創生具有明確的問題意識和完善的政策規劃來加以應對。但是台灣的區域發展狀況和政府組織結構和日本不盡相同，直接照搬日本的地方創生法來沿用，勢必會產生不相容的問題。
採訪・撰文＝郝致琪
口述＝蔡文宜（台灣觀光地方創生協會理事長）
自從號稱台灣「地方創生元年」的2019年以來，多數人可能或多或少都曾耳聞過「地方創生」一詞。然而，對你來說，地方創生的意義代表的是社區營造、是青年返鄉、還是地方觀光呢？無論是在認知上或行動上，台灣人對地方創生事實上仍處於一知半解的狀態。而這不僅是發生在大眾層面而已，其實也反映政府在政策規劃和執行上對於概念的疏於理解。究竟來自日本的「地方創生」概念想要談的是什麼？
你所認知的地方創生，真的是地方創生嗎？
台灣當時看到日本「地方創生」四個漢字就覺得好像能領略箇中意義，於是就直接把這個概念挪用到台灣來使用。然而，地方創生所包含的各種政策面向，其實遠不止青年返鄉或是創造地方經濟如此單一。日本最初是從「地域振興」的概念開始，再逐漸發展成整體的國家政策規劃，最終成為我們現在看到的地方創生。
由於「地方創生」一詞承襲了日本政策的發展脈絡，這就解釋了為什麼當我們嘗試要從英語語境中找到地方創生的對應詞彙時，會感到有困難的原因。以placemaking和community design來說，這兩個概念時常是對硬體設備的討論；因此日本另行將地方創生譯作regional revitalization以更貼合政策宗旨。要能理解地方創生，就必須理解政策欲解決的問題為何，然而這些政策對多數人而言是陌生的。也因為這樣的地方脈絡特殊性，我在國際上宣傳台灣的地方創生案例時，在溝通上比起使用地方創生的框架，還是直接講個案內容會更好讓人理解。
人口高齡化進程只晚日本10年 台灣在地方創生上卻缺乏國家永續發展意識！
那麼，地方創生究竟想要解決什麼問題？台灣和日本、南韓所面臨的人口結構發展境況相當類似，都即將邁入超高齡社會。日本約於2010年時已意識到該國家發展問題，2011年在發生311海嘯後，又更加強了鞏固地方韌性的決心，因此於2014年便訂出了地方創生政策作為對人口結構變化的回應。而面對人口的超高齡化，台灣其實只晚日本10年。但有趣的是，當談及「在地安老」時，大家都會認為是衛福部的事，至於地方創生則被當作是國發會的眾多業務之一；然而，這應以國家整體政策來進行規劃。
日本有50%的人口集中在東京都，上千萬人集中在一個大都會區的稠密程度不僅讓東京的承載量過大，也意味著未來東京若發生大災難，對日本的人口會造成嚴重的威脅。於是，日本政府計畫將都市人口疏導到二、三線城市、乃至偏鄉地區生活。這麼做一方面分散了災害風險、並為都市的環境負載力減壓，另一方面也作為了青年人口外流嚴重的「限界集落」滅村危機的解方。
二戰後，日本人口出現單獨往東京集中的現象。據估計2040年日本將有896個市町村消失。
照搬日本法條為何行不通？勞動力、觀光人流、在地安老為地方創生的三面一體
從上述發展背景來看，日本推動地方創生具有明確的問題意識，但是台灣的發展狀況和日本不盡相同，直接照搬日本的地方創生法來沿用，勢必會產生不相容的問題。在台灣，除非是要進高山或離島，否則基本上點到點之間幾乎都能當日來回，在交通易達性上和日本顯然不一樣，而易達性就會進而影響到人們在二、三線城市停留的時間。當二、三線城市的便利性和生活機能對人口的拉力不足時，在台灣的一日生活圈之下，民眾自然就不會選擇在當地久留，這是台灣參照日本經驗時須注意到的第一點。
其二，除了在空間上讓人力資源均衡配置之外，人力在時間向度上的穩定也是永續發展的基礎，因此除了提倡生育率之外，日本政府為家庭提供育嬰和托嬰補助，以解放30～40%鎖在家庭中的女性勞動力，另也引進更多外籍勞工來填補勞動力缺口。而在長照方面，日本也推動數位醫療，為偏鄉地區挹注醫療資源。
2020年4月，日本石川縣加賀市、長野縣茅野市、岡山縣吉備中央町被指定為「數位農村健康特區」，旨在創造一個「讓每個人在全國任何地方都可以便捷舒適生活的社會」。（圖片來源：日本內閣府地方創生推進事務局官網）
除了從改變勞動結構著手發展地方創生，日本還規劃出「國家戰略特區」，其中的「法規特例措施」讓地方可以從實驗性的方式開始規劃符合地方需求的制度，奏效後就能再進一步修法定案。當地方特色被發展出來之後，國內外遊客造訪的就不會永遠只停留在東京、京都、大阪這些大城市，而會開始往二、三線城市走，就能進而達到地方振興的目的。
日本規劃出「國家戰略特區」並與地方創生結合，目前包含13個區域和156個改革項目。（圖片來源：日本內閣府地方創生推進事務局官網）
反觀台灣雖然鼓勵青年返鄉，卻沒辦法讓大家國旅的時候多往偏鄉走、並在當地多留幾天，也沒辦法靠著和日本一樣龐大的外國旅客量來支撐觀光旅遊發展，在這種條件之下青年返鄉後是很難維生的。另一方面，台灣在推動在地健康老化時，又將之單點式地視為衛福部的責任，未將人口高齡化、少子化的意識融入地方創生的規劃中。也就是說，台灣目前的地方創生一廂情願地希望青年返鄉，但無論是在完善勞動結構、活絡觀光資源或是在地健康老化方面都沒有整體性的規劃，無助於偏鄉的永續發展，在缺乏全觀式的視野之下所發展出的地方創生就會很侷限。
中央撥給經費、地方機關執行力多處受限
照搬日本法條到台灣來的另一個問題就是地方自治執行力道的差異。日本和台灣不一樣的是，日本的地方自治是完整的，他們的地方機關有很大的權力和執行力。但台灣鄉鎮區公所的運作方式不能比照日本，並不具權限和能力提出地方創生的提案。政府抄了日本的法條，可是卻沒有把台灣真正的狀況考慮進去，至今現況反而是倒過來，變成中央主導、地方扮演協助角色並提交執行報告。但理想情況下，應是由最能掌握地方需求的鄉鎮區公所負責指揮和執行地方創生政策，並與學界、企業和當地的社區機構合作，中央再撥經費並擔任支援角色才對。
此外，現在地方創生號稱撥給的60億經費是4年的預算，平均1年只有15億；而這15億當中除了3億以外，其餘的12億撥給的對象其實是各部會本來就有的計畫，只是被全部包裝起來叫做地方創生而已，實際上就算沒有這個詞，這12億是本來就會發出去的。比起進行確實的資源盤點或規劃戰略特區這些實際作為，顯然台灣政府還停留於表面功夫的階段。
總而言之，台灣在地方創生尚處於起步階段，做到的可能不到日本的兩成。而若要改變現況，形成全面的問題意識、盤點地方資源、並從勞動結構、觀光資源活絡、青年回流和在地安老等面向一併著手發展社區永續是首要之務，才能為在地活化鋪墊良好的基礎。
審稿編輯：林玉婷
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