你應該要知道的食事

【台灣食安政策客廳會實錄】台灣大學食品安全中心執行長暨園藝系教授許輔 認為，如何將業者全面納管正是食安管理的核心，需 全盤性制定「重塑食安治理體系」作戰計畫。

口述＝許輔
撰文＝林正文

台灣的食安問題，有一大部分是「治理」問題。在談盤點台灣食安治理主要問題與解決方法之前，要先說明解決問題有三個階段，「一、確定問題，二、找答案，三、採取行動」就像醫生看診，要先找出問題，才能知道該如何下藥診斷。

台大食安中心成立一年，參與對食品工廠以及食品添加物業者的衛生安全訪視，以及食安法所訂的驗證業務，已訪視工廠大約有1600家、已驗證的業者大約120家。從我的觀察中看到台灣食安主要治理問題有四點：
一、食品相關管理、規範、定義、標準不明確
二、食品業者未能全面公平納管
三、各部會食安監管脫節、中央地方食安監管斷層
四、食安治理欠缺配套、欠缺輔導

針對第一點，先說明目前「標準不一」，相信很多業者都覺得現行產品規範已經有CNS（Chinese National Standards，中華民國國家標準）為標準，但實際上，我想反問大家，CNS是不是只有參考價值，是真正的標準嘛？而且要談食品標準，不是只從產品定義上來看標準？什麼樣的原料才是可以符合標準的？日前有法律系教授提出，河豚本身具有毒性，那有毒的食物可以當原料來用嘛？正因為對於食品標準不一，所以我們在訪視過程中，有老闆就說：「請國家幫我們把標準訂好，我們就照著做。」因為標準沒有訂好，很多規範和法治，就無法落實。

第二點，所謂的「食品業者無法公平納管」，是因為業者有好有壞，差異很大，如果用同一種篩子去選判，相當困難。要如何將業者全面納管正是食安管理的核心。我建議做到公平納管的解決方法如下（1）食品產業要分類，依據規模大小，營運能力進行分級，（2）建立鏈狀管理，進而全面納管（3）強化地方性食安治理資源、人力、專業（4）要求經營業者該有的態度與責任。尤其當食品事件發生時，業者本身該擔負哪些責任？地方管理單位該做些什麼？中央政府該做些什麼？在歐盟、日本的管理法規都很明確，但是台灣卻是說不明白，所以會造成混亂。

第三點，各部會食安監管脫節、中央地方食安監管斷層：是因為中央各部會只有分工沒有合作，中央和地方的管理也區分權責，只要跨區就會有斷層出現。

第四點，食安治理欠缺配套、欠缺輔導：這是中小型業者的共同困難，食安法改了這麼多次，我們去彰化訪視做了三十幾年糕餅的老闆，他不知道什麼是食安法、什麼是GHP，但他的工廠登記營業三十幾年。如果政府沒有幫助輔導中小型業者，食安標準的要求就無法提昇。

上述四點，從地方食安監管困境就可以看出，「納管範圍」的問題亟需解決。以台中市食品業者登錄資料為例，約有61000家，其中登記為「食品工廠」有800家，但是實際納入GHP，HACCP，追蹤追溯，驗證等例行監管的製造業者，又只是800家食品工廠裡面的少部分，佔不到該市食品業者總數的百分之一，剩下的百分之九十九，有物流業者、食品販售和餐飲業者，誰要來管理？該怎麼解決？

食品業者不同業別規模迥異，該如何用相同管理？這個問題實際上非常嚴重，台大食安中心訪視查的對象都是已經登記的「食品工廠」，這裡面包括屠宰廠、碾米廠、牧場，還有三十年前的「客廳即工廠」。台灣還有更多更多的中小型食品業者，這些中小型食品業者普遍都有沒有正式的工廠登記。這些小型業者，本質接近農業生產、低資本、規模小、食安管理能力低、單位產量也低，通常沒有納管。而真正的食品工廠，則屬於現代工業製造是高資本、知識能力強、大規模、員工數多、單位產量高，食安管理能力高的業別。客觀來看，食品工廠和中小型食品業者，顯然是不同的類型，但在食安法上，都一樣是工廠，甚至很多沒有登記、還沒有納入工廠業者，卻是用食安法一樣的規則執行管理。試問，如何用同一套標準管理?

因此我建議「食品業者需要分級管理」分級方式，先從業別來分為製造業者、流通販賣業者以及餐飲業者，再分成大型、中型與小型，分開管理。其次，產品不同，也該有更細的配套措施。台大食安中心訪視數據也發現不同業別的GHP食安弱點不盡相同，但如果依照業別、規模、能力的不同來盤點，就能知道不同業別的管理弱點，進而輔導強化。

從訪查的實務經驗中再對照現行的食安法和相關規範，我認為理想的「食安治理架構」由上而下依序分為兩大結構，上層是「法規制度」，先釐清相關各個部會權責，尤其是找出灰色界接區域應該是誰來做？食品標準該是來訂？對於風險評估、科學性治理，我們可以看到國外有很多業界自律標準，應該要建立起來。下層則是「行政監管」包括農產品、輸入進口原料的管理，到最底層、範圍最大的食品產製流通的監督管理，要透過三級品管、自主管理、檢驗、標示等方式逐一落實。

最後，我提出一個「食安抗戰」口號，過去幾年面對食安問題，都靠修法，大家拍拍手通過法規，就結案了。但是修法只能治標不能治本，而且常用兩種招式，一是「鋸箭法」，把箭射進目標後，就把箭尾鋸掉，但是箭頭還留在裡面，一樣會生病發炎。另一招是「補鍋法」，鍋子破了從裡面補，補在多次都還是破鍋，不如換一只新鍋子才能徹底解決問題。

因此，我借用五十年前反攻大陸的口號「一年準備、兩年反攻、三年掃蕩、五年成功」，要做好食安不能用草率簡便方法，而是要有分階段計畫：第一階段： 全盤性制定「重塑食安治理體系」作戰計畫。因為現在有90%的業者都還沒有納管，不可能今天頒佈一只新法令，明天就能夠全部納管。第二階段是實施作戰計畫，分階段各領域盤點準備。第三階段則是目標，希望重建食安治理體系、產業新秩序、互信，尤其互信很重要，業者要互相配合，才能夠讓產業接續起來。

重建食安治理體系其實是一場戰爭，需要不分男女老幼全面動員，更要靠 政府的決心與執行力，回歸專業，全面盤點全國中央與地方的食安問題與資源，不能淪為口號，否則將永遠無法反攻大陸。

以上這些建議，希望2016年選舉後的新任總統能夠知道還有做到。