你應該要知道的食事
在全國22縣市中，有9個縣市是免費校園午餐。小小台灣就有兩種午餐制度，究竟要依循使用者付費的準則，還是選擇免費校園午餐呢？台灣在缺乏午餐專法的情況下，有著兩套不同的收費標準，而在收費縣市中更因為供餐模式和地區差異而有超過22種的費用區間，在全球面臨原物料上漲的當下，台灣因為缺乏專法，對於漲價的討論都變得窒礙難行。
採訪＝林玉婷、李依文、謝承學、張語屏、陳怡岑
撰文＝謝承學
在全球糧食價格不斷創新高的情況下，根據《食力》獨家調查台灣各縣市調整校園午餐價格的紀錄，卻有近8成的縣市約10年沒調過，甚至在本次的通膨浪潮下，各地團膳業者紛紛表示撐不住，仍有12個縣市表示在111學年度不會調整價格。《食力》針對全民民眾的問卷調查卻顯示，有92.4%的家長願意漲價，那為何會出現民間喊漲、有些縣市卻不漲的亂象呢？這其實與台灣「一國兩制」的校園午餐政策有關。
根據教育部統計，每天有153萬學童在學校享用校園午餐，但若從由誰來付費的角度來看，小小的台灣卻有兩種政策並行，分別是「由地方政府全額補貼午餐餐費」的免費午餐、以及由家長繳費的「使用者付費」制度。究竟校園午餐餐費應該是地方政府福利政策的一環，還是應該由家長負擔呢？
各縣市「因地制宜」不好嗎？「免費」恐成漲餐費最大阻礙
截至2022年4月13日，全台實施免費校園午餐政策的縣市包含宜蘭縣、花蓮縣、彰化縣、南投縣、新竹縣、新竹市、連江縣、金門縣、澎湖縣共9個縣市，如此福利政策或許能降低該縣市民的育兒負擔，但在原物料成本持續上漲下，全台約7成學童的校園午餐都是來自團膳業者供應，業者多表示包含雞肉、油等品項都在漲，直呼「快吃不消」，中華民國餐盒食品商業同業公會全國聯合會理事長陳明信表示：「各縣市現在都有在評估是否調漲，但免費午餐縣市更有壓力。」他認為提供免費校園午餐的縣市可能受限於財政負擔下，難以調整餐費。
高雄市文山高中營養師陳盟仁則認為，提供免費校園午餐的縣市，雖是德政，卻無法讓人人買單、人人滿意。畢竟免費午餐並不等同「餐費無上限」，當面臨食材漲價而經費不足情況，卻又不敢向家長收取費用，只會讓原本的美意瞬間走樣。陳盟仁說，使用者付費才會懂得珍惜，政府補助仍可用在低收入戶無或力繳費者，更能發揮助益。
根據《食力》調查，提供免費校園午餐縣市中，在各地團膳業者均指出成本大幅提高的同時，僅有33.3％會調漲，反觀家長自行付費縣市有53.8％會調漲。而在投入補助校園午餐的市政預算佔比上，家長付費縣市平均花費0.34%在午餐補助中，免費午餐縣市則是平均0.72％，差了超過1倍，對於這些實施免費校園午餐縣市來說，只要漲餐費都是地方政府要吸收。
給了就回不去了！免費午餐制度易放難收
既然免費校園午餐政策會壓縮地方政府預算，為何不恢復使用者付費制度呢？事實上，免費午餐就是個易放難收的政策。
以彰化縣為例，在2009年在前縣長卓伯源任內全面實施國中、小免費吃校園午餐，被質疑沒有排富條款可能壓縮其他教育資源，引起廣泛討論，而在2014年魏明谷勝選後，在執政前2年延續免費政策，但在2016年時卻以財政負擔大為由改成「部分補助」，爾後落選時也自陳補助制度的調整對於選情傷害不小，因此繼任者考量縣民對政策的信任度，也只能持續免費午餐制度。
彰化縣2021年花在校園午餐費整體補助金額就高達7.7億，在這次漲價浪潮下，彰化縣政府檢討可能需要漲價，但對縣政又是額外負擔，在大餅不變的情況下有可能擠壓其他預算規劃，因此還在研議中。
校園午餐漲價與否的差別在於免費校園午餐的縣市中，是否調整決定權在地方政府，而在使用者付費的縣市，如果經由學校調查，家長願意多付錢讓學童維持甚至提升餐點品質即可調整餐費，較能反應合理價錢。
免費校園午餐就是不好嗎？其實不然，只是要仰賴高稅收
校園午餐究竟是福利政策還是教育政策？若真的想作為福利政策可能要付出哪些代價呢？以免費校園午餐作為重要福利政策、早在1943年就訂定免費校園午餐相關法規的芬蘭為例，根據經濟合作暨發展組織（OECD）的資料，芬蘭在2020年的稅收佔國內生產毛額（GDP）的41.9％，另一個提供免費校園午餐的國家韓國也達到28％，反觀台灣在該數據僅有13.3％。
羊毛終究出在羊身上，若要推行完善的免費校園午餐福利政策，高賦稅是前提，想要免費就要繳更多的稅，否則擠壓的就是整體縣政的財政大餅。如果希望政府出錢又不願調漲餐費，免費午餐就淪為每次選舉時的政治牛肉而已，但實質上學童真正吃的午餐反而即使是學校或業者有意改善，也難有發揮空間。
事實上，自2016年起，教育部宣布弱勢生由中央編預算支應補助，新北市副市長劉和然以新北市為例表示，全市無法負擔校園午餐餐費的中低收入戶或弱勢家庭學童僅有8％，原本就享有免費午餐，若對於全市學童全面提供免費校園午餐，等同壓縮其他教育資源運用。劉和然認為，把預算花在提升食材品質是更適合的選擇，例如新北市在2011年起實施國中小每週1天供應有機蔬菜，2019年更將剩餘4天升級為產銷履歷蔬菜。
日韓餐費怎麼訂？以專法規範統一標準
而回到校園午餐的主管機關教育部，國教署援引《國民教育法施行細則》中：「學生午餐費係屬代收代辦費，爰其費用調整機制由直轄市、縣（市）政府根據其地區特性、供餐方式、補助項目不同等因素定之。」至今尚未訂定統一管理法源，反觀日韓的專法將政府角色、學校人力的配置都規定清楚，經費來源也公開透明。
在日本的《學校給食法》規範下，日本家長所繳交的餐費完全用作食材費用，行政支出、設備由地方政府所負擔，此外，長年研究日韓校園午餐制度的大享食育協會秘書長黃嘉琳表示，日本透過確實將午餐費用用途、金額記錄並公開，達到完全透明化，即使面臨成本上漲，需要調整價格的情況，家長的接受度也較高。以日本東京為例，共有5個區宣布調漲，在葛飾、新宿區，漲價部分由地方政府承擔，而墨田區和衫並區由家長承擔，中央區是地方政府和家長各負擔一半。
韓國則是根據《學校給食法》，由供餐審議委員會對包含餐費在內的議題進行決策，因為委員會有實質的決策功能，審議委員會組成包含農民、供餐相關政府行政人員、家長、校長都要參與，此外，黃嘉琳指出由於市民亦相當關心午餐議題，很多市民運動團體也會派代表參與，在韓國，校園午餐是全民都關注的重要社會議題。餐費的部分，則是由中央、地方政府各負擔約一半的免費供餐經費。在本次全球均面臨的原物料成本上漲，以首爾市為例，教育廳宣布每所學校的餐費將比2021年高出6～7.3％，費用的部分由教育部負擔5兆韓元、首爾市2兆韓元、地方自治區1兆韓元。
如何解決校園午餐亂象？台灣適合訂定午餐專法嗎？
台灣校園午餐在當前規範不完全、缺少專法的情況下，第一線進入校園推廣飲食教育、協助改善校園午餐品質的灃食公益飲食文化教育基金會資深經理葉俊甫表示，原本在有限預算下，校園午餐的食材選擇已不多，隨著物價持續上漲，食材多元性會更受到侷限，另外他也觀察到校廚薪資無保障、流動性高，以及校園午餐秘書通常為兼職，非專業背景出身的情況，這些都會影響校園午餐供應品質。
為了改善上述亂象，事實上，台灣在校園午餐專法上不乏討論，除了國教署，立法委員、民間也曾多次提出草案，在2022年4月13日，立法院召開「學校飲食健康促進法草案」公聽會上，該草案特別針對餐費部分進行討論，認為「基於使用者付費原則，學校供餐費主要為學生付費。」另外，為訂定合理的學校供餐費，該草案也規範中央主管機關教育部應訂定合理費用、收費基準、機制等事項。不過，教育部政務次長蔡清華回應，學校午餐這件事非中央做任何決定即可定案，依國民教育來說，這屬於地方事務，所以訂定專法時，要考慮可行性，在經費編列、人力編制、地方政府是否可以負擔這些，這些都是需要再好好討論的。
全國家長會校園食安小組主委孫文昌無奈地說，由於校園午餐牽涉局處眾多，中央主管單位雖為教育部國教署，但伙食檢疫屬衛福部食藥署、食材補助歸農委會、收費定價聽地方政府、執行單位在各地學校，若無行政院層級的專案小組負責，立專法的進度恐怕3年也不會有進展。
對此，台南市教育局長鄭新輝認為有專法很好，「有專法當然會有專業的管理，但也要有現實面的考量」，他表示當今天是中央訂定的法規，一定要做好配套，他舉例若營養師都要專任又要保障廚工薪水，最大的問題是資金來源，例如人事費。
而劉和然也表示若中央有意訂定專法，「樂觀其成」，但他提醒，專法可能在許多規範上會與現行法規重疊，要避免疊床架屋的狀況，此外，他認為最重要的是要正視各地的差異，保有「彈性空間」，而非一套規定管到底。
午餐餐費不該是政治牛肉，專法依循才能避免政策不一致
回歸管理的角度，不可否認的是全台各縣市有地區上的差異，但以日本為例，在1954年就訂定能兼顧各地差異性同時全國也適用的《學校給食法》來管理，反觀小小台灣就有兩種收費制度，應該也要透過午餐專法來管理，校園午餐價錢合理性應該是要正視的議題，不該是政治籌碼的一環，定期以統一方法評估餐費才是解決潛在食安、管理、食材品質問題的關鍵。黃嘉琳坦言：「有午餐專法不一定能解決全部問題，但沒有專法就是沒有共同依循的規範。」
審稿編輯：童儀展、林玉婷
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